Retraites : les dits et les non-dits de la réforme – Alternatives Économiques

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1/ Un système à points pour plafonner les dépenses de retraite ?

« Un euro cotisé donnera les mêmes droits », quelle que soit la situation de la personne. La formule a été mise en avant lors de la campagne présidentielle de 2017. Et Jean-Paul Delevoye n’a eu de cesse de la rappeler tout au long de sa mission. 

Le nombre de points acquis est connu chaque année mais le montant de la pension pourra varier selon la valeur du point

Mais cet argument a laissé dans l’ombre l’une des caractéristiques essentielles de la réforme : le basculement d’un système « à prestations définies » à un système « à cotisations définies ». Qu’est-ce que cela veut dire ? La pension calculée par trimestre (c’est le cas aujourd’hui pour une partie des régimes de retraite, notamment le régime des salariés du secteur privé) donne droit à une fraction du salaire perçu. Le montant de la pension n’est pas forcément connu chaque année mais il est fixe. En revanche, le montant d’une pension calculée par points dépend de la valeur du point au moment où on demande à sa caisse de retraite la liquidation de ses droits. Le nombre de points acquis est connu chaque année mais le montant de la pension pourra varier selon la valeur du point.

Pour toutes les personnes qui demandent à liquider leur retraite une année donnée, le montant de leur pension dépend ainsi de la valeur du point à la liquidation fixée cette année-là : c’est ce qu’on appelle la valeur de service du point. Si les recettes du système de retraite sont inférieures aux dépenses qui correspondent aux versements des pensions de retraite, il est possible en théorie de diminuer la valeur du point pour diminuer la valeur des nouvelles pensions. Tout dépend alors des critères qui sont pris en compte, de la possibilité de raisonner sur plusieurs années plutôt que sur un équilibre année par année (dit de court terme).

Que dit le rapport sur la fixation des points ? Il parle d’une « règle d’or ». Ce terme signifie qu’on se fixe une règle à laquelle on ne déroge pas, une norme qu’on va avoir en tête pour décider notamment de la valeur du point. Cette règle porte sur deux aspects : la part des dépenses du système de retraite liées à la solidarité (tenant compte des enfants, du veuvage, de périodes non travaillées par exemple) ne pourrait pas dépasser 25% des dépenses ; l’ajustement du niveau des pensions en fonction des recettes serait fait chaque année. Cela signifie que les retraités qui liquideraient leur pension une année de mauvaise conjoncture économique pourraient voir leurs pensions amoindries par rapport à une année de réduction du chômage.

Les retraités qui liquideraient leur pension une année de mauvaise conjoncture économique pourraient voir leurs pensions amoindries par rapport à une année de réduction du chômage

On le comprend : le système par points comporte une incertitude. Certes, elle peut être limitée par des garanties sur la façon dont le point sera calculé. C’est ce que plaide le rapport Delevoye. Tout dépend alors du mode de gouvernance : qui décidera, en fonction de quels critères, avec quelles règles, limitant ou non le montant des dépenses liées aux retraites ? L’un des avantages d’un système par points est clairement de permettre un ajustement de la valeur du point pour équilibrer les recettes et les dépenses du système de retraite. Depuis le début des années 2000, c’est un élément repris dans plusieurs publications d’économistes regroupés depuis dans l’Institut des politiques publiques.

Autrement dit, le choix du système par points par le gouvernement est fondé sur la volonté de plafonner les dépenses de retraite, ce qui est possible puisque la valeur du point s’ajuste, au moins autant que sur la volonté de rendre le système plus juste.

2/ Les pensions vont-elles baisser ?

La réforme annoncée est l’occasion de procéder à une extension du nombre d’années prises en compte. La réforme des retraites de 1993 dite Balladur avait fait passer progressivement de 10 à 25 ce nombre d’années : pour calculer la pension de retraite aujourd’hui dans le régime général, la Caisse d’assurance vieillesse (Cnav) récapitule ainsi les salaires perçus pendant les 25 meilleures années. Avec la réforme toutes les années compteraient, y compris donc les moins bonnes. Et beaucoup de moins bonnes ! Surtout quand il faudra avoir cotisé 43 années pour bénéficier d’une retraite à taux plein. Ou attendre un âge donné pour liquider sa retraite.

Beaucoup de nouveaux retraités ont ainsi constaté avec amertume que leur pension était inférieure à ce qu’ils auraient eu sans la réforme Balladur

Quelles conséquences cette réforme va-t-elle avoir sur les pensions ? Il suffit de regarder dans le rétroviseur. La réforme Balladur a non seulement augmenté le nombre d’années prises en compte mais a aussi allongé la durée de cotisation requise pour atteindre le taux plein (le % maximum de leur salaire de référence). Résultat, beaucoup de nouveaux retraités ont ainsi constaté avec amertume que leur pension était inférieure à ce qu’ils auraient eu avant cette réforme. Or la réforme envisagée combine la prise en compte de toute la carrière et un plafonnement des dépenses de retraite. Deux mécanismes qui vont dans le sens d’une diminution inévitable du taux de remplacement…

3/ Peut-on limiter le nombre de perdants ?

Les fonctionnaires pourraient ainsi être particulièrement désavantagés. Depuis les réformes de 2008 et de 2010, les règles qui s’appliquent aux agents ont été largement rapprochées de celles qui s’appliquent aux salariés du régime général. Il ne reste plus aujourd’hui que la base de calcul de la pension sur les six derniers mois de traitement (à condition que ce niveau soit stable). Passer des 6 derniers mois à l’ensemble de la carrière professionnelle ne peut être que désavantageux.

Quelques propositions du rapport visent à limiter la baisse de pension : la prise en considération des primes dans le calcul des points (alors qu’aujourd’hui les primes sont en partie prises en compte via un système à points particulier, le régime additionnel de la fonction publique) ; l’annonce que les traitements des enseignants (qui reçoivent une faible part de primes) seraient revalorisés ; une mesure générale attribuant aux parents 5% de plus (à partager entre les parents )… Il faut rappeler que depuis une dizaine d’années la base de calcul des traitements dans la fonction publique (le point… de rémunération celui-ci) a été la plupart du temps bloqué. On voit mal comment rattraper le retard pris…

Autre interrogation : comment les carrières heurtées pourraient-elles mieux traitées dans un système universel par points – un argument défendu par les promoteurs de la réforme – sachant que les règles et les modes de fonctionnement des régimes diffèrent ?

Sans allocation chômage, pas de validation possible des périodes de chômage pour la retraite

Un premier moyen consiste à valider des droits (des trimestres ou des points) à un seuil de rémunération plus bas. En 2014, le seuil permettant de valider un trimestre a déjà été abaissé. Le rapport Delevoye propose que des points soient attribués dès 60 heures travaillées au Smic. Il propose également l’attribution de points (sans cotisation) pour les périodes de stage (les indemnités de stage sont, on le sait, très faibles dans beaucoup de secteurs). On est dans ce second cas dans une logique de solidarité, qui consiste à attribuer des droits sans contrepartie de cotisation, ce qu’on appelle aujourd’hui des durées validées non cotisées.

L’autre moyen est de permettre une prise en compte globale des durées cotisées dans différents régimes, alors qu’aujourd’hui les modalités de fonctionnement ne le permettent pas toujours. C’est là que réside l’un des avantages réels d’un système à points généralisé. Même si cette coordination des régimes pourrait se faire sans basculer sur ce système à cotisations définies…

Il faut toutefois garder en tête d’autres récentes évolutions de la protection sociale. Le durcissement des conditions d’indemnisation des chômeurs qui vient d’être imposé par le gouvernement va probablement encore réduire le nombre de chômeurs indemnisés par l’assurance-chômage. Aujourd’hui, la moitié des demandeurs d’emploi ne touche pas d’allocation chômage. Or sans indemnisation pas de validation possible des périodes de chômage pour la retraite. La meilleure prise en compte des carrières heurtées, telle que préconisée dans le rapport Delevoye, se heurte ainsi à la plus grande difficulté à être indemnisé quand on n’atteint pas la durée d’emploi requise.

4/ Un système universel mais pour quelle couverture ?   

Un « système de retraite » peut comporter plusieurs régimes et donc plusieurs organismes (des caisses de retraite) qui les gèrent. C’est le cas aujourd’hui. Les 42 régimes qui existent fonctionnent différemment. Par exemple le régime des salariés du privé, le plus gros régime en nombre d’assurés, repose sur un « régime de base » (le régime dit « général » est géré par la Cnav et un régime dit « complémentaire » car il s’ajoute au régime de base (géré par l’Agirc, caisse des cadres, et l’Arrco, caisse de tous les salariés, qui viennent de fusionner).

La particularité de la France est que, pour les salariés du secteur privé en tout cas, ces deux régimes sont « obligatoires ». Après la seconde guerre mondiale, sous l’impulsion du Conseil national de la Résistance, l’Etat a choisi de bâtir un système de retraite qui protège les personnes. Dans beaucoup d’autres pays, on distingue un régime de base obligatoire ou universel mais accordant des droits minimaux (auquel on contribue via l’impôt ou via une cotisation sociale) et un régime complémentaire auquel le plus souvent on contribue sur la base du volontariat.

Sous l’impulsion du Conseil national de la Résistance, l’Etat a choisi de bâtir un système de retraite qui protège les personnes

Cette distinction entre régime de base et régime complémentaire mais obligatoire ne vaut pas pour tous les régimes. D’où la complexité du système actuel. De plus, des droits sont aujourd’hui attribués « au titre de la solidarité », c’est-à-dire en tenant compte de leur situation, que les personnes concernées aient ou non cotisé pour en bénéficier, selon des critères et des modalités de calcul différents.

L’un des arguments avancés pour justifier la fusion des 42 régimes actuels en un seul régime « plus, juste » est l’uniformisation des règles de calcul de la pension de retraite, des dispositions dites de solidarité (par exemple les critères et les droits accordés en cas de veuvage ou pour les parents), ainsi que des taux de cotisation, de façon très progressive. S’il subsiste encore des différences entre les régimes, rappelons que la plupart des règles ont convergé depuis 2003. Cette convergence pourrait être poursuivie sans fusion.

Un deuxième argument apparaît dans le rapport Delevoye. Avec un régime couvrant davantage de personnes, on n’a plus à équilibrer les régimes qui ont moins de cotisants que de retraités. Ce qui se faisait explicitement par un mécanisme de péréquation avec des transferts entre régimes se ferait désormais implicitement. Les régimes qui ont aujourd’hui plus de cotisants que de retraités contribueront de fait à l’équilibre du régime. Un « système universel » qui prend la forme d’un régime unique réduit les difficultés d’équilibre démographique.

Ce n’est pas un hasard si les assureurs, privés et mutualistes, ont soutenu les travaux sur une réforme des retraites systémique

Troisième élément : le « système universel » de Jean-Paul Delevoye fusionne le régime de base et le régime complémentaire des salariés du secteur privé et élimine dans tous les régimes fusionnés toutes les règles spécifiques aux métiers, aux statuts. Certes, certaines dispositions pourraient être maintenues et étendues à tous les assurés de cette caisse de retraite unique. Des points pourraient ainsi être attribués pour tenir compte de l’exposition à des conditions de travail qui réduisent l’espérance de vie en bonne santé, ce que prévoit aujourd’hui le « compte professionnel de prévention ». Les fonctionnaires pourraient à l’avenir bénéficier de la prise en compte de leur travail de nuit par des points « pénibilité », alors qu’ils ont perdu progressivement la possibilité de partir en retraite plus tôt.

Le rapport renvoie par ailleurs la prise en compte de particularités professionnelles à des dispositifs d’épargne qui seraient discutés entre employeur et salariés. Ce n’est pas un hasard si les assureurs, privés et mutualistes, ont soutenu les travaux sur une réforme des retraites systémique. Or on constate aujourd’hui de très fortes inégalités entre les salariés : ce sont les salariés de certains secteurs et plutôt de grandes entreprises qui ont accès à des dispositifs d’épargne retraite. D’une certaine façon, le démembrement d’une partie des droits à la retraite pourrait accentuer ces inégalités. Et favoriser un développement de la retraite par capitalisation sans débat sur ses contours et sa pertinence.

5/ Peut-on réformer les retraites sans revoir les conditions de rémunération et de travail ?

On peut se dire que finalement ce ne sera pas si mal de tout harmoniser. Cependant, il faut garder à l’esprit plusieurs éléments. Tout d’abord les points « pénibilité » ne donnent la possibilité de partir deux ans plus tôt que si on a été longtemps exposé et beaucoup exposé.   Ensuite, les règles d’aujourd’hui tiennent compte d’un ensemble de particularités. Par exemple, un meilleur niveau de pension (relativement) peut être la contrepartie d’un niveau de rémunération moins favorable sur l’ensemble de la carrière professionnelle, les salaires étant plutôt faibles en début de carrière et progressant lentement ensuite.

Que faire lorsque les rémunérations ne peuvent pas augmenter (ou pas trop) pour compenser la perte de droits liés à la retraite ?

La pension de retraite est donc le prolongement de la carrière salariale, et lui est étroitement liée. Revoir la première sans ajuster l’autre est alors à la fois injuste pour les personnes qui acceptent les conditions de rémunération en vigueur dans la profession en question et inefficace. Comment alors attirer des nouveaux venus si à la fois la pension de retraite et les conditions de rémunération sont relativement désavantageuses ? C’est vrai pour les fonctionnaires on l’a vu. C’est vrai aussi pour certaines professions indépendantes, notamment celles qui cotisent modérément à un régime de retraite en comptant sur la vente de leur patrimoine professionnel pour s’assurer un revenu à la retraite.

Le rapport propose que les nouvelles règles du système universel s’appliquent progressivement au cours d’une période de 15 ans pour que puissent s’ajuster les conditions de rémunération et l’organisation du travail. Est-il possible que des spécificités perdurent au-delà ? Que faire lorsque les rémunérations ne peuvent pas augmenter (ou pas trop) pour compenser la perte de droits liés à la retraite ? Il est question de revaloriser la rémunération des enseignants. Est-ce faisable compte tenu des contraintes budgétaires sans réduire le nombre d’enseignants ?

6/ La der des der ?

La réforme vise à en finir avec la succession des réformes que nous avons connues depuis 1993, 2003, 2008, 2010, 2014. Ce qui couvre quand même 25 années ! Il s’agirait donc, via cette réforme systémique, de mettre en place des mécanismes d’ajustement qui seraient automatiques. Il n’y aurait alors plus besoin d’autres « réformes » à l’avenir.

Or le rapport Delevoye évoque deux sortes d’évolutions à prendre en compte. Il s’agit d’une part des évolutions du marché du travail et de la société. Quels sont les types d’emploi qui existent ou se développent ? Quelles mobilités entre différents types d’emplois ou de statuts (privé, public, autoentrepreneur, …) ? Quels choix au sein des couples ? Il s’agit d’autre part des facteurs économiques et démographiques. Ces éléments relèvent plutôt d’un raisonnement conduit à un niveau très global (le niveau national). La croissance économique est-elle plus dynamique ou reste-t-elle lente ? Y a-t-il assez d’enfants par années de naissance pour que le nombre de futurs cotisants soit suffisant à l’avenir pour un régime par répartition ? Rappelons que dans un tel système, l’ensemble des cotisants, quel que soit leur âge, versent des cotisations pour assurer le paiement des personnes à la retraite.

Des mécanismes d’ajustement automatiques aveugles aux évolutions économiques, démographiques et du marché du travail, comportent un risque de baisse des pensions

Ces évolutions peuvent déstabiliser le système de retraite : moins de recettes si par exemple les emplois sont plus souvent de courte durée, ou si le nombre de chômeurs augmente ; plus difficile de calculer une pension de retraite si une personne relève plus souvent de différents régimes et que ces régimes ont des règles différentes ; plus difficile d’assurer un niveau de pension si les emplois sont peu stables ou leur rémunération plutôt faibles ; plus difficile de limiter les écarts de pension entre hommes et femmes avec le dispositif de réversion si les couples sont moins souvent mariés.

Des mécanismes d’ajustement automatiques aveugles à ces évolutions comportent alors un risque de baisse des pensions. La gouvernance du système est donc un sujet crucial. Qui décide ? A partir de quels éléments ? Quelles possibilités d’ajustement à court terme ?

7/ La réforme sonne-t-elle le glas du paritarisme ?

Enfin, le rapport entérine une nouvelle répartition des rôles entre l’Etat et les partenaires sociaux. Les objectifs de progression de la valeur du point, donc d’équilibrage du système de  retraite seraient fixés par le gouvernement. Aux partenaires sociaux ne resterait que la gestion du système.

Le rapport entérine une nouvelle répartition des rôles entre l’Etat et les partenaires sociaux

C’est donc une nouvelle rupture du principe de la gestion paritaire (par les organisations patronales et syndicales), après la prise en main de l’assurance-chômage. La proposition de créer un conseil des citoyens sur la retraite, la possibilité pour le Conseil d’administration qui serait créé de formuler des recommandations au gouvernement, rien de tout cela ne contrebalance le basculement de la gouvernance du système des retraites.

Ce tour d’horizon de la réforme préconisée par le rapport Delevoye montre que les réponses aux questions soulevées dépendent des détails de la réforme. Agnès Buzyn, ministre des Affaires sociales, a commenté ainsi la présentation du rapport Delevoye : « faites-nous confiance » pour la rédaction d’un projet de loi. Il faudra regarder tout cela de très près.

Annie Jolivet est économiste du travail, chercheure au Centre d’études de l’emploi et du travail, CEET-Cnam.

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